党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“构建现代化基础设施体系”“适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用”，为算力基础设施建设指明了方向。

算力作为数字时代的新动力，其发展质量直接影响数字中国建设的成效。然而，一个看似矛盾的现象值得深思：一方面，中国算力基础设施规模持续扩大；另一方面，部分地区数据中心利用率偏低，大量算力资源在沉睡中折旧。这种有算力无算效的结构性困境，揭示出当前算力建设陷入“重硬轻软”的误区——过于追求规模扩张，却忽视了生态体系的协同构建。破解这一困局，亟须推动算力建设提质升级，构建供给协同化、需求精准化、治理一体化、价值公共化的新型生态。这既是上海建设国际数字之都的必答题，更是落实数字中国战略的关键一役。

加强算力资源的协同调度

当前算力供给的痛点，不在于绝对数量的不足，而在于存量资源的碎片化沉睡。由于缺乏统一调度机制，各地数据中心自成体系、互不联通，技术标准不一、资源无法共享，导致墙内过剩、墙外饥渴现象并存。这种算力孤岛不仅造成巨大投资浪费，更制约了算力作为公共资源的规模效应。

推动算力资源协同组网是破解困局的关键。所谓算力组网，并非简单的物理连接，而是建立跨地域、跨主体、跨架构的算力统一调度机制，通过虚拟化技术将分散算力资源整合为统一资源池。技术上，应制定开放接口标准，推动新建数据中心全面接入国家级算力调度平台，存量数据中心通过改造逐步纳入统一调度体系。机制上，参考电力市场，探索建立算力资源市场化交易规则，对贡献闲置算力的主体给予合理收益分成，激励全社会算力资源应并尽并。

更深层次的变革在于创新资产运营模式。可探索算力资源资产证券化，将并网算力的未来收益权转化为可交易金融产品，提升资产流动性。同时，对政府投资建设的算力资源，应明确其公共服务属性，强制纳入统一调度，接受社会共享，避免重复建设，实现以虚拟整合替代物理扩张的集约化发展。

建立场景驱动的配置机制

长期以来，算力配置遵循项目申报、专家评审、财政拨款的行政逻辑，导致算力供给与真实场景需求脱节，部分政务云项目负载率偏低，造成财政建、财政养、财政亏的恶性循环。这种供给创造需求的思维，在算力资源相对稀缺阶段尚可维持，但在“东数西算”工程规模化推进、算力总量持续增长的背景下，已难以为继。

建立场景驱动的配置机制是优化供需的核心。建议由主管部门定期发布算力应用场景需求目录，明确不同场景的算力规格、时延要求、成本预算等关键参数。对弹性算力需求，采用市场竞价模式；对稳定算力需求，采用长期协议保障。通过长期协议、现货竞拍相结合的模式，实现算力资源的精准匹配。

更具牵引力的举措是将使用效率纳入考核体系。建议将算力投入产出比作为部门数字化成效的重要指标，对利用率过低的项目核减预算，对通过共享、错峰提升效率的给予激励。同时，推广算力使用审计制度，对重大项目开展事后评估，倒逼需求侧精细化管理，推动算力配置从供给导向转向价值导向。

建立区域协同的治理架构

当前算力一体化推进面临行政壁垒和利益分割障碍，跨区域、跨部门调度困难，国家“东数西算”战略在区域层面落地受阻。这种“一亩三分地”思维，与现代基础设施的公共属性格格不入。

建立区域协同的治理架构是突破壁垒的关键。建议在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域，由核心城市担当算力链长，牵头建立算力调度、利益平衡跨域协同机制。通过签订区域合作协议，明确调度中心与各节点的功能定位，建立税收分享、指标调剂等利益平衡机制，破解行政边界刚性约束。

更高层级的创新在于法治保障。应推动跨省域算力协同立法，由相关省市人大协同制定促进条例，为跨区域调度提供法律支撑。同时，将算力协同纳入区域重大战略统筹协调，提升治理层级，确保国家战略有效落地。

确立算力建设的公共价值导向

算力竞赛正在异化为暴力计算比拼，能耗快速增长与普惠服务不足并存。这种不计成本、不问价值的发展模式，与数字中国的公共属性背道而驰，必须确立算力发展的公共价值导向。

必须确立算力发展的三重公共价值锚点，将其内嵌于技术演进全过程。一是普惠性。应扩大算力券覆盖范围，从中小企业延伸至高校、科研院所、公益组织，确保算力资源不成为数字特权。同时，在上海市布局算力驿站，将富余算力延伸至社区、乡村，赋能基层治理与数字普惠教育。二是绿色化。建议将电能利用效率（PUE）、水资源利用效率（WUE）等核心指标纳入数据中心建设审批前置条件，对存量设施实施绿色改造。三是安全性。建议在算力调度平台嵌入合规审查模块，建立算力伦理委员会，对重大项目进行公共价值评估，确保技术进步服务于人民福祉。

将价值约束从企业社会责任上升为法定要求。应明确算力作为新型公共基础设施的法律地位，如规定政府负有保基本、促公平、可持续的供给责任，企业承担绿色、安全、共享的社会责任，用户享有可及、可负担、可信赖的使用权利，将算力发展纳入法治轨道。

算力生态体系建设，要求我们跳出建更多机房、买更多芯片的粗放思维，在供给端推动协同共享、在需求端强化场景牵引、在治理端突破行政壁垒、在价值端坚守公共属性。

上海作为超大城市，既有算力基础设施的先发优势，又有超大市场需求的牵引能力，更有长三角一体化的协同空间，完全有条件在这场转换中率先探路。当算力资源真正实现像水电一样的普惠共享，当算力发展真正体现绿色低碳、安全可控的公共价值，我们才能说算力成为了数字中国的坚实底座。这不仅是技术路线的调整，更是发展逻辑的重塑，必将为网络强国、数字中国建设注入强大动能，为推进中国式现代化提供坚实的数字基础。

（作者赵蔡晶来自上海社会科学院信息研究所）

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